首個鄉(xiāng)村振興用地政策指南出臺
指導(dǎo)地方用足用好政策，提高基層用地管理水平
自然資源部辦公廳2023年底印發(fā)《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》（以下簡稱《指南》）。“這是我國首個鄉(xiāng)村振興用地政策指南，也是第一個針對鄉(xiāng)村振興用地政策的‘工具包’。”自然資源部國土空間用途管制司司長趙毓芳說，《指南》旨在通過優(yōu)化國土空間格局、強(qiáng)化用途管制、積極盤活存量等系列舉措，切實(shí)提升自然資源領(lǐng)域服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興用地的能力，提高基層用地管理水平，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
以條目加清單形式梳理用地政策
2023年中央一號文件明確提出：“積極盤活存量集體建設(shè)用地，優(yōu)先保障農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)空間和產(chǎn)業(yè)用地需求，出臺鄉(xiāng)村振興用地政策指南。”
趙毓芳介紹，自然資源部出臺了一系列文件和一攬子政策舉措，做好鄉(xiāng)村振興土地要素保障，明確了科學(xué)推進(jìn)村莊規(guī)劃編制管理，加強(qiáng)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)保障，改進(jìn)耕地保護(hù)措施，完善增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策，盤活利用集體建設(shè)用地等支持政策。
針對基層反映鄉(xiāng)村用地方面政策文件繁多、條文分散，實(shí)踐中存在政策不會用、不敢用等問題，自然資源部編制《指南》，在系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村振興用地政策的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)地方用足用好政策。浙江大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院常務(wù)副院長王珂表示，《指南》以條目加清單的形式，梳理了包括規(guī)劃管理、計(jì)劃指標(biāo)、用地審批、土地供應(yīng)、農(nóng)村集體建設(shè)用地盤活利用、產(chǎn)權(quán)登記、資源保護(hù)、土地整治等從前端到后端的一系列用地政策保障和要求，形成了一本完整易懂的鄉(xiāng)村振興用地手冊。
編制過程堅(jiān)持三個原則
《指南》在編制過程中，堅(jiān)持三個原則：一是遵循現(xiàn)有政策，對現(xiàn)有政策整合集成，不調(diào)整、不引申、不擴(kuò)大或者縮小解釋；涉及對不同文件的整合，充分考慮不同文件的效力級別、政策銜接等因素作出適用判斷。二是堅(jiān)持存量挖潛，落實(shí)積極盤活存量集體建設(shè)用地的要求，重點(diǎn)考慮統(tǒng)籌利用存量和新增建設(shè)用地，激發(fā)存量建設(shè)用地利用潛力、提高資源開發(fā)利用效率。三是堅(jiān)持底線思維，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，在側(cè)重用地保障的同時兼顧嚴(yán)守底線要求，明確了鄉(xiāng)村振興用地負(fù)面清單。
自然資源部提出，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃管控，做好鄉(xiāng)村振興用地保障。要研究制定村莊規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)的文件，堅(jiān)持縣域統(tǒng)籌，用好村莊空閑土地，保障農(nóng)民建房合理用地需求，支持有條件有需求的村莊分區(qū)分類編制實(shí)用性村莊規(guī)劃。
據(jù)介紹，《指南》編制過程中征求中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和各省份自然資源部門關(guān)于編制指南的意見建議，與省級和縣級相關(guān)部門開展座談交流，實(shí)地走訪農(nóng)業(yè)合作社、智慧生態(tài)綜合體、民宿文旅等鄉(xiāng)村用地案例。同時，充分結(jié)合主題教育廣泛收集大興調(diào)查研究過程中反映的鄉(xiāng)村用地保障方面問題和建議，會同相關(guān)司局系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村振興用地方面政策文件，做到用地環(huán)節(jié)全覆蓋、引用文件規(guī)定準(zhǔn)確規(guī)范。
回應(yīng)鄉(xiāng)村振興用地?zé)狳c(diǎn)難點(diǎn)問題
《指南》系統(tǒng)回應(yīng)社會各界對鄉(xiāng)村振興用地政策和改革方向的熱點(diǎn)關(guān)注、難點(diǎn)問題。
針對調(diào)研中地方普遍反映的鄉(xiāng)村振興用地內(nèi)涵不夠明確等問題，《指南》在適用范圍中將鄉(xiāng)村振興用地類型分為村民住宅、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地四大類，分別明確了具體的項(xiàng)目類型，并以鄉(xiāng)村振興用地負(fù)面清單的形式，逐條列舉了農(nóng)村地區(qū)違法占地和破壞耕地的常見情形及處罰規(guī)定。
調(diào)研中，一些地方還提出村莊規(guī)劃編制覆蓋率低，規(guī)劃未能統(tǒng)籌兼顧現(xiàn)實(shí)與未來需求，一些鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在規(guī)劃編制階段很難準(zhǔn)確定位和落地上圖，影響項(xiàng)目落地等問題。為此，《指南》梳理了鄉(xiāng)村用地中規(guī)劃管理方面相關(guān)要求，明確規(guī)劃定位，給予政策支持，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展空間，保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)建設(shè)等。
“新增建設(shè)用地指標(biāo)保障也是地方關(guān)注的焦點(diǎn)，鄉(xiāng)村振興用地結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出。”趙毓芳介紹，針對如何將有限的建設(shè)用地指標(biāo)安排到鄉(xiāng)村振興上來，《指南》全面梳理匯總了用地指標(biāo)保障方面支持政策。在用地審批和規(guī)劃許可方面，自然資源部努力精簡審批環(huán)節(jié)，區(qū)分不同情形，以合并、同步、豁免、承諾等方式，推動規(guī)劃用地審批許可提質(zhì)增效，解決地方反映的程序復(fù)雜、限制因素多、審批時間長等問題。
據(jù)了解，自然資源部將于近期征集推廣一批鄉(xiāng)村振興用地保障方面的典型案例，供各地參考借鑒。在明確鄉(xiāng)村振興用地負(fù)面清單的前提下，《指南》鼓勵各地結(jié)合實(shí)際情況和地方特色，探索鄉(xiāng)村振興模式、發(fā)展路徑和用地政策。
